Faire de l’efficacité, l’antidote au populisme !

À force de vouloir tout normer, l’action publique a fini par produire ce qu’elle voulait combattre : de l’inefficacité, de la défiance et du populisme. Pensée pour protéger, la norme est devenue au fil du temps, parfois coûteuse, lourde et incomprise, au point de fragiliser les collectivités et d’éloigner l’action publique du réel. Ce n’est pas l’excès de politique qui alimente le populisme, mais le déficit d’efficacité. Retrouver une action publique responsable est aujourd’hui un enjeu démocratique majeur mais surtout urgent !

Par Gildas Lecoq

Photo d'illustration générée par IA.

Pendant longtemps, on disait que les évolutions sociétales venues des États-Unis mettaient une dizaine d’années à traverser l’Atlantique. Une chose est certaine, la mondialisation a considérablement raccourci ce délai.

La judiciarisation de la vie publique, longtemps marginale en France, est désormais devenue un réflexe collectif. Chaque décision, chaque action, chaque dysfonctionnement doit trouver un responsable, identifiable et contestable. Là où il y avait autrefois de l’erreur, de l’accident ou de l’incertitude, s’impose désormais l’exigence d’une faute et d’un coupable.

Dans ce cadre, l’institution est devenue le point de fixation naturel des reproches : non parce qu’elle aurait toujours failli, mais parce qu’elle est la seule à pouvoir absorber juridiquement et symboliquement cette demande de responsabilité et, soyons clairs, de compensation...

Gouverner, c’est aussi anticiper le risque contentieux

Dès lors, la norme est bien souvent devenue un outil de protection juridique avant d’être un instrument d’action publique.

Pour les collectivités territoriales, cette évolution n’est pas neutre. Elle pèse directement sur leur capacité d’action, ralentit les projets, renchérit souvent les coûts et éloigne parfois la décision publique des réalités locales. Face à ce contexte, élus et administrations ont progressivement adapté leur comportement. Non par idéologie, mais par prudence.

Ce glissement permet de comprendre l’inflation normative contemporaine dont souffre notre pays et plus largement l’Europe : on commencerait même à croire que nos édiles gouverneraient de plus en plus pour éviter la mise en cause, et de moins en moins pour produire des résultats.

Pourtant la norme n’est pas un mal en soi. Il serait d'ailleurs erroné d'en faire leur procès. Les normes sont souvent nécessaires. Elles structurent la vie collective, protègent les plus vulnérables, garantissent la sécurité et remplacent parfois un bon sens social qui s’est affaibli.

Dans de nombreux domaines – sécurité des bâtiments, salubrité et hygiène, notamment alimentaire, accessibilité des espaces et des services aux personnes en situation de handicap, règles élémentaires de comportement dans l’espace public – la norme est indispensable. Sans elle, l’arbitraire et l’inégalité reprendraient rapidement leurs droits.

La norme peut aussi jouer un rôle de cadre là où les repères implicites se sont érodés. Les débats récurrents sur les usages de l’espace public, la tenue vestimentaire dans certains lieux ou le respect des équipements collectifs illustrent ce besoin de règles explicites dans une société plus fragmentée que jamais. Le cadre normatif n’est donc ni illégitime ni inutile.

Quand la norme remplace le jugement

Le problème apparaît lorsque la norme ne se contente plus de fixer un cadre, mais prétend se substituer au discernement, à l’intelligence locale et à la responsabilité individuelle. Sous l’effet combiné de la judiciarisation et de la peur du risque, la décision humaine est progressivement remplacée par la procédure. Ce qui compte n’est plus tant de faire ce qui est juste ou efficace, mais ce qui est juridiquement inattaquable.

La norme devient alors uniforme, parfois indifférente aux contextes. Elle n’encadre plus l’action : elle la verrouille. Cette évolution est d’autant plus problématique que les réalités territoriales sont profondément hétérogènes. Appliquer les mêmes règles à une grande métropole dense et à une petite commune rurale conduit mécaniquement à des coûts disproportionnés et à des résultats discutables.

Trois dérives qui fragilisent l’action publique

La première dérive est celle de la norme uniforme appliquée à des réalités locales très différentes. Des obligations pertinentes dans certains contextes deviennent coûteuses et peu utiles ailleurs, sans possibilité réelle d’adaptation.

La deuxième dérive est celle de la norme de signalement. Certaines règles semblent davantage conçues pour afficher une intention morale ou politique que pour produire un effet mesurable. Diagnostics, plans, études et dispositifs symboliques se multiplient, sans évaluation sérieuse de leur impact réel. La conformité devient un objectif en soi.

La troisième dérive est celle de la norme comme substitut à l’action publique. Lorsqu’il est difficile de trancher, de prioriser ou d’assumer une décision, produire une règle apparaît comme une solution moins risquée. Légiférer coûte souvent moins cher politiquement qu’agir. Mais cette fuite en avant normative affaiblit la confiance et nourrit le sentiment d’inefficacité des institutions.

Des exemples concrets, sans caricature

Les élus locaux en font l’expérience quotidienne. Certains aménagements cyclables généralisés, utiles là où l’usage est réel, peuvent s’avérer coûteux et peu utilisés ailleurs. Des normes d’accessibilité appliquées sans souplesse à des bâtiments anciens mobilisent parfois des moyens considérables pour un usage marginal. Les exigences techniques sur la voirie imposent des études et des procédures dont le coût dépasse parfois celui de l’aménagement lui-même. Des obligations environnementales disproportionnées peuvent bloquer durablement des projets pourtant conçus pour améliorer la qualité de vie locale. Chacun garde en mémoire ce projet de contournement routier, retardé pendant des années pour un couple de hiboux, devenu le symbole d’une norme appliquée sans hiérarchie, où la protection légitime finit par produire l’inaction et l’incompréhension.

Enfin, la multiplication des rapports et diagnostics obligatoires absorbe du temps et des ressources sans toujours déboucher sur une action concrète. Le problème n’est pas l’intention. Il est l’absence de hiérarchisation, d’adaptation et d’évaluation.

La responsabilité au cœur du sujet

Derrière la prolifération des normes se joue une question plus profonde : celle de la responsabilité individuelle.

Quand celle-ci recule, la norme devient grotesque. Non parce qu’elle est mal pensée, mais parce qu’elle doit désormais prévoir l’impensable. Si l’on doit préciser qu’il ne faut pas mettre un chat dans un micro-ondes, ce n’est pas par excès de précaution, mais par déficit de responsabilité. À force de chercher un responsable à chaque dysfonctionnement, nous avons collectivement affaibli la responsabilité de chacun. Le citoyen attend la règle plutôt que d’exercer son jugement. L’élu applique la norme plutôt que d’assumer un choix. L’administration se protège plutôt qu’elle n’agit. Une société qui multiplie les normes est souvent une société qui ne sait plus à qui faire confiance.

Le paradoxe politique des normes protectrices

Ce paradoxe mérite d’être regardé en face. Les normes conçues pour protéger les plus fragiles, lorsqu’elles sont perçues comme coûteuses, inefficaces ou déconnectées du réel, finissent par produire l’effet inverse de celui recherché. À force de s’accumuler sans résultats visibles, elles nourrissent l’incompréhension et le rejet de l’institution qui les édicte. Ce qui devait garantir la justice devient alors, dans l’esprit de beaucoup, le symbole d’un système éloigné des préoccupations concrètes.

C’est dans cet écart entre l’intention morale et l’efficacité réelle que s’enracine une part du ressentiment actuel des Français. C’est aussi sur ce terrain que prospèrent les discours populistes, qui se nourrissent de la dénonciation facile et de la critique permanente, mais qui n’apportent aucune réponse sérieuse à la question centrale de l’ingénierie de l’efficacité de l’action publique. Le populisme promet du soulagement là où la politique exigerait de la responsabilité.

Sortir par le haut : un travail engagé

Les chiffres illustrent l’ampleur du défi. Entre 2009 et 2023, les normes – lois et règlements – imposées aux collectivités ont représenté plus de 4 400 textes, pour un coût cumulé estimé à environ 14 milliards d’euros supportés par les collectivités locales. Cette réalité pèse lourdement sur leur capacité à agir efficacement au service des territoires et des citoyens.

Restaurer l’efficacité de l’action publique suppose donc moins de multiplier les règles que de redonner de la responsabilité à chacun.

L’État doit, en effet, accepter de faire confiance et d’évaluer ce qui fonctionne réellement, les collectivités doivent pouvoir adapter et assumer leurs choix, et les citoyens exercer leur liberté avec discernement, dans leurs usages quotidiens comme dans leurs choix collectifs, la norme ne pouvant durablement se substituer à la responsabilité individuelle.

Ce travail est long et exigeant, mais il est aujourd’hui engagé. Les initiatives récentes du gouvernement en matière de simplification, d’évaluation et de limitation de l’inflation normative montrent que la prise de conscience est réelle. Pour les territoires, c’est un message d’espoir, celui d’une action publique plus lisible, plus efficace, et recentrée sur l’essentiel.

La solution ne se trouve pas dans les discours qui séduisent par la promesse ou l’émotion, mais dans des propositions capables de répondre effectivement au problème central de l’efficacité de l’action publique.

Et maintenant ?

Si la norme nourrit la défiance, la réponse ne peut pas se limiter à dénoncer le populisme qui en découle. Celui-ci prospère avant tout sur un sentiment d’impuissance. Quand l’action publique ne produit pas de résultats visibles, la critique facile prend le dessus, car elle évite l’exigence de l’efficacité.

La première urgence est donc de réhabiliter l’évaluation. Une norme qui ne produit pas d’effet mesurable doit pouvoir être corrigée, suspendue ou supprimée. Sinon elle alimente ce que l’on prétend combattre : l’inefficacité.

La seconde est de redonner de la liberté aux territoires. L’uniformité normative, rassurante juridiquement, est souvent inefficace localement. Permettre aux collectivités d’adapter les règles, d’expérimenter et d’assumer leurs choix n’est pas un affaiblissement de l’Institution, c’est, au contraire, une condition de son efficacité.

La troisième est d’assumer la hiérarchisation. Tout protéger revient souvent à protéger mal. Dire qu’une norme peut être proportionnée, différenciée ou temporaire n’est pas renoncer à la justice, c’est la rendre crédible.

Enfin, et c’est sans aucun doute le point central, aucune réforme normative ne tiendra sans une responsabilisation du citoyen. La norme ne peut ni remplacer le jugement, ni se substituer durablement au sens de la limite. Là où l’on attend tout de la règle, on prépare la déception ; là où l’on redonne de la responsabilité, on restaure la confiance.

Faire de l’efficacité de l’action publique une priorité n’est donc pas un choix technocratique. C’est un choix démocratique. Car le meilleur antidote au populisme n’est ni la morale, ni l’indignation, mais bien la capacité collective à faire fonctionner ce qui a été décidé. Et en la matière, il y a urgence.